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产业观察 | 倒逼机制建立:用水违规将被纳入全国信用平台

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  摘要:建立倒逼机制,把用水户违规记录纳入全国统一的信用信息共享平台。能提高水资源利用效率,强化水资源管理和监督。

  粗放式用水或被遏止

  本报首席记者 梁文艳报道

  

  水安全告急。

  水不仅是人类和一切生物赖以生存的“源泉”,也是战略性经济资源。近日,国家发改委、水利部联合印发《国家节水行动方案》(以下简称《行动方案》)提出,到2020年,节水政策法规、市场机制、标准体系趋于完善,万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量较2015年分别降低23%和20%,规模以上工业用水重复利用率达到91%以上,节水效果初步显现;到2022年,全国用水总量控制在6700亿立方米以内,节水型生产和生活方式初步建立;到2035年,全国用水总量控制在7000亿立方米以内,水资源节约和循环利用达到世界先进水平。

  全国水资源评价专家组成员、中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员、博士生导师姜文来在接受《中国产经新闻》记者采访时坦言,我国人多水少,总体来看,我们属于中度缺水的国家,局部地区特别是我国北方地区水资源供需矛盾十分紧张,成为制约国民经济健康可持续发展的“瓶颈”。同时,我国水资源利用效率相对发达国家还较低,如农业用水比发达国家相比低20%—30%,万美元GDP用水量高处67%,万元工业增加值用水量高出2倍,节水潜力很大。

  水资源亮“红灯”

  需要指出的是,水资源危机,早在1977年联合国就曾表示,水资源短缺不久将成为一个比石油危机更可怕的社会危机,因为水资源没有任何物质可以替代。

  “气候变化一方面导致我国北方河川径流和地表水资源减少,另一方面温度上升使得农业、工业、生活和生态用水刚性需水增加。我国北方地区水资源短缺的矛盾将进一步突出。” 南京水利科学研究院院长、中国工程院院士张建云曾在第八届基于全球水文实验与观测数据的水流情势研究国际会议上坦言。

  事实上,水资源紧缺不仅仅是中国的一个难题。根据2018年世界银行曾发布最新报告显示,目前,全球面临严重的水资源问题,全球多达40%的人面临水危机,到2030年,全球将有7亿人因水资源短缺而被迫迁移。

  该数据还显示,当今的水危机是严重的,全球有20亿人喝不到安全饮用水。自1990年以来,共发生了1000多起毁灭性的自然灾害,其中,90%与水有关。

  中国生态经济学会副理事长兼秘书长、中国社科院农村发展研究所研究员于法稳在接受《中国产经新闻》记者采访时认为,当前,我国人均水资源量仅为世界平均水平的1/4,而且在时空维度上分布不均,水资源难以满足社会经济发展的需求,正常年份总缺水量达500亿立方米。

  在水资源利用率方面,于法稳表示,我国全社会节水意识不强、用水粗放,节水型社会建设还远没有取得成效,水资源利用效率与国际先进水平相比,还存在较大差距。例如,我国农田灌溉水有效利用系数仅为0.54,与发达国家0.7至0.8的水平差距较大,万元工业增加值用水量为45.6立方米,是世界先进水平的两倍,每万美元GDP用水量约为500立方米,而发达国家基本在300立方米以下。

  更为严峻的是,当前,我国水资源质量状况也引起了业内人士的普遍担忧。根据2017年《中国生态环境状况公报》中的数据,2017年,在全国地表水1940个水质断面(点位)中,劣Ⅴ类水质断面(点位)仍占8.3%。原国土资源部门对全国31个省(区、市)223个地市级行政区的5100个监测点(其中国家级监测点1000个)地下水水质监测评价结果显示:水质为较差级和极差级的监测点比例分别为51.8%和14.8%。

  于法稳认为,无论是地表水,还是地下水,水质状况都令人担忧,难以满足新时代人民对优质清洁水源的需求。

  云南农业大学教授、博士生导师张乃明在接受《中国产经新闻》记者采访时表示,虽然我国水资源总量还比较乐观,但是,人均水资源的量却非常少。随着社会经济的高速发展,目前,水资源短缺与水资源浪费的问题并存。

  “万元国内生产总值的用水量远远高于发达国家,这是一个不争的事实。水资源短缺,一方面,会成为制约我国经济迈向高质量发展的一个瓶颈;另一方面,从我国当前的水资源利用现状看,仍有节水的空间和潜力,而且是非常巨大的。”张乃明表示,从全球的尺度来看,我们的地球从表面上来看是一个水球,有70%的面积被海洋所覆盖,但真正能被人类利用的淡水资源却非常有限,只占地球总水量的2%左右,而且这2%左右的淡水中的90%都以南北两地冰川的形式存在,所以,人类可利用的水资源是非常有限的。从水资源利用结构来看,首先用水最大最多的还是农业,其次是城镇生活,最后是工业用水。

  张乃明向记者举例说,就拿用水大户农业来讲,我国农业灌溉水有效利用系数平均也就0.5左右,这远远低于发达国家,因此,提高水资源利用特别是农灌水的利用率是当务之急。

  

  税制作用凸显

  由于水资源浪费严重,我国也启动了一系列的节水行动。例如2017年12月1日实施的《扩大水资源税改革试点实施办法》在北京、天津、山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、宁夏等9个省(自治区、直辖市)扩大水资源税改革试点。

  尤为一提的是,自实施开展了水资源税的改革后,其效果凸显。据了解,在2018年上半年,9个扩大试点省份的水资源纳税人共入库税款约为88亿元,其中,地表水水资源税收入约30亿元,地下水水资源税收入约为51亿元,水力发电和火力发电水资源税收入约为7亿元。

  “过去我们传统的观点会认为,自然资源包括水资源在内,是取之不尽用之不竭的,所以也存在水资源浪费的现象。现在,有了水资源税这样一个市场调节的举措,就可以让全社会的人意识到节水的重要性。”张乃明告诉记者,水资源税在部分省份开展试点以来,总体来看,税费制度转换不仅顺利,而且其试点运行平稳,节水控水的成效也在显现。

  税务总局财产和行为税司相关负责人曾表示,改革加大了地下水和地表水的税负差、超采区和非超采区地下水税负差,促使企业调整用水结构。在多种节水压采措施的共同作用下,上半年9个扩大试点省(区、市)超采区取用地下水量同比下降9.28%。“例如,北京某热电有限公司改革前全部使用地下水,改革后企业优先使用地表水,上半年少采地下水3万方,降幅达64%。

  而事实上, 除了地下水与地表水量下降外,在工业方面的高耗水行业、工业用水重复利用率以及特种行业用水方式逐步转变都得到了显著提高。例如高耗水的造纸企业,在改革前,制浆和造纸全部取用地下水。改革后,企业对工厂清水消耗严格实行定额控制,优先取用地表水,并新上中水膜处理回用工程。

  根据相关数据显示,2018年上半年,高耗水企业少采地下水228万方,降幅达61%,用水总量减少114万方,同比下降12%。

  另据权威人士介绍,改革后,提高了高尔夫球场等特种行业取用水的税额标准,倒逼特种行业转变用水方式,节约用水。例如天津13家特种行业纳税企业,改革后用水量下降近30%。水资源税通过实施差别化税收政策和相关减免税政策,既抑制不合理用水行为,又不影响社会基本的、正常的、合理的用水需要。

  

  节水控水倒逼机制启动

  纵观《方案》全文,记者注意到,到2035年,全国用水总量严格控制在7000亿立方米以内。同时,《方案》也明确了六大重点行动和深化机制体制改革两方面举措,确定了29项具体任务。重点行动突出对用水量超过95%的农业、工业和城镇开展节约集约用水,着重对地下水超采地区、缺水地区以及沿海地区等重点区域用水进行管控。

  记者注意到,《方案》提出要建立倒逼机制,把用水户违规记录纳入全国统一的信用信息共享平台。到2020年,建立国家、省、市三级重点监控用水单位名录。到2022年,将年用水量50万立方米以上的工业和服务业用水单位全部纳入重点监控用水单位名录。

  在节水控水中,倒逼机制能起到怎样的作用?姜文来认为, 这里所谓的倒逼机制是解决水资源短缺、效率低为问题导向和强有力的约束条件,引导社会采取有利于措施,提升水资源利用效率的行为机制。这种倒逼机制的建立,能提高水资源利用效率,强化水资源管理和监督。

  姜文来说,首先,从用水户的角度来看,水资源供给管理向需求管理转变,也就是过去用水户需要水的时候就扩大供水,现在是有“多少水做多少饭”,量水而行,以水定产,以水定城等,强化了水资源约束;其次,提升用水提高用水效率,用水户珍惜每一滴水,将水用在刀刃上,尽可能避免浪费,促进用水户节水的积极性;再次,能提升国家水资源管理水平,由于该机制的实现是建立在系列的可操作性水平之上,需要家底清楚,用水清楚,管理的各个环节都需要进行配合,有利于提升国家整体水资源管理水平;最后,有利于水资源用水、管理的创新,倒逼机制在水资源领域是比较新鲜的机制,用水户和管理者需要不断地学习和应用,促进相关领域创新。

  张乃明向记者坦言,过去,我国在提倡节水控水方面的效果不太理想,如今,国家监管部门提出了倒逼机制就是通过倒逼来强化节水的监督管理,而且,倒逼机制也上升共享平台,这一倒逼政策对一些用水大户来讲,可以全部纳入到监控当中,这一政策具有很强的操作性。

  “《方案》在具体措施上提出了“六大重点行动”和“深化体制机制改革”措施,这是非常具体而且重要的,应该认真地贯彻执行,才能将《方案》落地生根。”姜文来认为,一方面,节水的重要性是结构节水,产业结构决定了水资源用水量大小。一个耗水的产业结构即便在技术层面很节水,但从整体上来看,节水效果是有限的,建立节水型产业结构是最根本的出路。另一方面,“两手发力”,政府做好宏观管理和政策的制定,制定好法规和有利于节水的系列政策调控体系,不要将手伸得那么长,去具体干涉市场应该发挥的作用。充分发挥市场作用,如水价经济杠杆作用,促进节约用水,政府与市场相互协同作用共同促进节约用水。

  那么,除了《方案》中所提出的重点行动之外, 如何使节水控水得到进一步提高呢?在于法稳看来,要实现节水控水的目的,还需要采取相应的完善措施。首先,要关注节水技术的实用性,在科技创新引领方面,除了搞一些“高大上”的技术之外,更要关注不同区域对技术的需求,关注节水技术的实用性;其次,制定不同节水控水标准,以及污水排放标准。一方面用于指导节水控水工作,另一方面也有利于进行有效的监督评价;最后,要建立监督管理机制,确保《方案》的落实。建议建立由第三方负责的监督评估机制,并连续进行评估,及时将评估报告通过信息平台,向全社会进行公布。

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